Заключение общественного совета

Закон и его содержание

Федеральный закон Российской Федерации от 8 июня 2012 г. №65-ФЗ г. Москва «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”». 

Общественно-политический контекст

Данный закон был принят на волне протестной активности гражданского общества в России. После непризнания итогов думских выборов 2011 года в России вспыхнули многочисленные акции протеста, которые продолжались вплоть до президентских выборов. 

6 мая в Москве прошла акция, называемая «Народный марш», для выражения протеста против инаугурации Владимира Путина. Основной лозунг — «За честную власть! За Россию без Путина!». Акция вылилась в многочисленные столкновения с полицией. В различные ОВД столицы были доставлены порядка 650 человек. С 7 мая в Москве начались ежедневные «Народные гуляния» — массовые акции в знак протеста против разгона «Марша миллионов» 6 мая.  К 10-му мая число задержанных превысило 1000 человек. 13 мая по инициативе группы писателей, музыкантов и журналистов в центре Москвы прошла акция «Контрольная прогулка».

Уровень протестной активности достиг своей максимальной отметки в постсоветской России. И перед общероссийской акцией протеста, заявленной оппозицией на 12 июня, депутаты в спешном порядке внесли данные изменения в законодательство. Законопроект вызвал возмущение не только у преобладающего большинства сторонников демократического пути России, но и ряда депутатов Государственной думы, которые внесли в него сотни поправок, тем самым пытаясь затормозить введение в действие новых штрафов за нарушения на митингах до «Марша миллионов» в Москве 12 июня.

Дискриминационность закона

Данный закон существенно ограничивает права граждан, предусмотренные ст. 31 Конституции РФ. Право на мирные собрания, закрепленное в статье 11 Европейской конвенции о правах человека, является фундаментальным правом и одной из основ демократического общества.

В ходе проведенного исследования эксперты МХГ пришли к выводу, что представленные поправки в закон о собраниях противоречат общепризнанным условиям обеспечения свободы собраний. В частности, решению ЕСПЧ по делу «Уранио Токсо против Греции» (Ouranio Toxo v. Greece), № 74989/01, § 36, ЕСПЧ 2005X (выдержки), и делу «Адал против Турции» (Adalı v. Turkey) от 31 марта 2005 года, № 38187/97, § 267: «Государства должны не только обеспечивать право на мирные собрания, но и воздерживаться от применения чрезмерных косвенных ограничений на осуществление этого права. Учитывая особую важность свободы собраний и ее непосредственное отношение к понятию демократии, для обоснования вмешательства в осуществление этого права должны быть действительно веские причины».

Повышение штрафов за нарушение порядка участия и организации акций в десять и более раз противоречит решению по делу «Эзелин против Франции» (Ezelin v. France) от 26 апреля 1991 года, серия A № 202, § 53: «Свобода участия в мирных собраниях настолько важна, что человек не должен подвергаться санкциям — хотя бы и самым мягким из дисциплинарных взысканий — за участие в незапрещенной демонстрации, если только сам этот человек не совершил что-либо предосудительное во время этого мероприятия».

Данный закон существенно ограничивает «презумпцию в пользу собраний», которая должна влиять на использование исполнительными органами власти и силовыми структурами полномочий, которые предоставляются им в силу правового регулирования. Например, необоснованным и антиконституционным является предоставление права субъектам РФ вводить запреты на проведение собраний, митингов и т.д. там, где они могут «повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры».

Запрет проведения предварительной агитации до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или с органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия противоречит смыслу уведомительного порядка проведения мероприятий и нарушает не только ст. 31 Конституции, но и право свободного гражданина искать, собирать, распространять информацию.

Данные нововведения находятся в прямом противоречии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. 

Правовые последствия

Анализ правоприменительной практики реализации положений Федерального закона Российской Федерации от 8 июня 2012 г. №65-ФЗ дает основание представить следующие оценки:

• продолжилась практика отказов в «согласовании» публичных мероприятий. Органы власти, регистрирующие публичные мероприятия, для запрета собраний практически не прибегают к новым полномочиям, а используют прежний, отработанный на практике порядок требования «переноса» собраний на заведомо неприемлемые места проведения;

• продолжилась практика обжалования «запретов» публичных мероприятий. При этом суды довольно редко встают на сторону заявителей. Немногочисленные решения, вынесенные в пользу организаторов собраний, не оказывают реального влияния на ситуацию ввиду того, что решения выносятся после предполагаемой даты публичной акции;

• увеличилось число сотрудников полиции, осуществляющих контроль за публичными мероприятиями;

• расширяется практика задержания общественных активистов, ужесточаются меры административного наказания задержанных.

Такие меры негативно воздействуют на российских граждан, которые обоснованно опасаются участвовать в публичных мероприятиях, боясь неспровоцированных задержаний и избиений со стороны полиции, даже в тех случаях, когда собрания согласованы с органами власти. 

Практика назначения штрафов демонстрирует непропорциональность наказания, а также низкую эффективность судебных органов в установлении реальных обстоятельств дела.

Выдержки из справки Государственно-правового управления:

Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» принят в целях усиления административной ответственности за нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, а также уточнения оснований и квалифицирующих признаков при привлечении к ответственности за нарушения в данной сфере.

Статьёй 1 Федерального закона в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесены следующие изменения:

• перечень части 1 статьи 3.2 «Виды административных наказаний» дополнен новым наказанием в виде обязательных работ;

• в части 1 статьи 3.3 «Основные и дополнительные административные наказания» обязательные работы отнесены к основным видам административных наказаний;

• в части 1 статьи 3.5 «Административный штраф» максимальные размеры административного штрафа для граждан по санкциям статей 5.38, 20.2, 20.22, 20.18, части 4 статьи 20.25 увеличены до трёхсот тысяч рублей, а для должностных лиц по санкциям статьи 5.38, частей 1–4 статьи 20.2, статей 20.22, 20.18 – до шестисот тысяч рублей;

• глава 3 дополнена новой статьёй 3.13 «Обязательные работы»;

• в части 1 статьи 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях отнесены к категории дел, по которым сроки исковой давности составляют один год со дня совершения административного правонарушения;

• санкции статьи 5.38 «Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» изложены в новой редакции;

• статья 20.2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» изложена в новой расширенной редакции в семи частях (вместо трёх) с дифференциацией размеров административных штрафов и сроков обязательных работ по каждому составу правонарушения;

• глава 20 дополнена новой статьёй 20.22 «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлёкших нарушение общественного порядка»;

• в диспозицию статьи 20.18 «Блокирование транспортных коммуникаций» внесено уточняющее дополнение, а санкции этой статьи изложены в новой редакции;

• в статье 23.1 к процессуальным полномочиям судей районных судов (а не мировых судей) отнесено рассмотрение дел о нарушениях законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях;

• в части 2 статьи 31.6 обязательные работы, наряду с административным арестом и административным приостановлением деятельности, отнесены к видам административных наказаний, принесение протеста на постановления о которых не приостанавливают исполнение этих постановлений;

• глава 32 дополнена новой статьёй 32.13 «Исполнение постановления о назначении обязательных работ»;

• статьёй 2 Федерального закона внесены изменения также в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;

• так, в статье 5 «Организатор публичного мероприятия»: 
  

  а) часть 2 дополнена положением о том, что организатором публичного мероприятия не может быть лицо с непогашенной судимостью или два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях;

  б) часть 3 дополнена правом организатора публичного мероприятия требовать от полиции удаления нарушающих порядок проведения публичного мероприятия лиц;

  в) статья также дополнена новой частью 6, предусматривающей гражданско-правовую ответственность организатора публичного мероприятия за вред, причинённый участниками публичного мероприятия;

• статья 6 «Участники публичного мероприятия» дополнена новой частью 4, предусматривающей, что участники публичных мероприятий не вправе: скрывать своё лицо масками и иными затрудняющими установление личности предметами; иметь при себе оружие или похожие на него предметы, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества; распивать алкогольные напитки; находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения;
  

• статья 7 «Уведомление о проведении публичного мероприятия» дополнена частью 11, разрешающей проведение одиночного пикетирования без уведомления и уточняющей требования к его проведению;

• статья 8 «Места проведения публичного мероприятия» дополнена новыми частями 11, 12, 21, 22, положениями которых вводится и разъясняется понятие «специально отведённые места для проведения публичных мероприятий», а также уточняются и конкретизируются порядок использования специальных и иных мест для проведения публичных мероприятий и требования к ним;

• в статье 10 «Предварительная агитация» уточняется момент начала такой агитации после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и времени проведения публичного мероприятия.

Свобода собраний в России гарантируется Конституцией, но при этом последовательно ограничивается как законодательством, так и практикой применения.

Анализ, проведенный Московской Хельсинкской Группой, показал, что новая редакция ФЗ «существенно расширила возможности ограничения мирных собраний как на этапе согласовательной процедуры, так и при их проведении». Если до вступления в силу новой редакции ФЗ практика переноса мест проведения публичных мероприятий со стороны органов власти ставила организаторов в заведомо неприемлемые условия, то теперь в связи с увеличением средств контроля возникла ситуация, при которой возможно установить тотальный запрет на проведение любых публичных акций.

Можно с уверенностью сказать, что практика запретов проведения протестов у государственных учреждений не только продолжилась, но и обрела законодательную основу. В связи с тем, что публичные акции у государственных учреждений по большей части имеют политический характер, то можно констатировать, что данный запрет вступает в противоречие с правом свободы собраний.

Ответственность организаторов за превышение численности участников собраний

Такая ответственность введена законодательными поправками в 2012 году, причем вне зависимости от того, повлекло ли превышение численности нарушение общественного порядка.

4 ноября в Санкт-Петербурге состоялось шествие, организованное депутатом законодательного собрания города В. Милоновым. Депутат привлечен к административной ответственности по статье 20.2 КоАП РФ («Нарушение правил проведения публичного мероприятия»). По свидетельству организатора, «заявленная численность была три тысячи человек. Но, как и ожидалось, людей пришло намного больше. В МВД считают, что было более пяти тысяч человек, но по моим оценкам – около 10–15 тысяч».

13 декабря в сквере имени Сафонова в Самаре состоялся пикет против принятия Госдумой РФ «Закона Димы Яковлева». На мероприятие было заявлено 50 человек, но собрались около ста, включая журналистов. На общественный порядок это не повлияло. Тем не менее организатор пикета был привлечен к административной ответственности. Ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1000 рублей.

Понятие «нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», предусмотренное в части 1 статьи 20.2. КоАП РФ (в редакции законопроекта), никак не конкретизировано в диспозиции данной правовой нормы. Оно не имеет определения и в ФЗ-37 . Выходит, что таким образом может быть истолковано любое отклонение от заявленных условий проведения публичного мероприятия, в т. ч. не представляющее никакой общественной опасности. А так как умысла и вины организаторов в подобного рода нарушениях нет, то и квалифицировать их как правонарушения нельзя.

Произвольные задержания и административные наказания

Такого рода практика в массовом порядке применялась и до изменения закона, но после принятия закона ее масштабы значительно возросли. Причем суды назначают сразу максимальный штраф «правонарушителям», например, 20 000 рублей за одиночное пикетирование в Астрахани, которое полицейские назвали митингом. Десять и пятнадцать тысяч рублей – такой штраф был назначен  жителям Санкт-Петербурга за участие в неполитическом флешмобе «Бой подушками».

10 000 и 15 000 рублей активистам В. Чернозубу и С. Козловскому, которые, будучи лишенными права выступать организаторами акций согласно новым положениями ФЗ, тем не менее подали уведомление, а затем вышли на акцию.

Мировой судья 207 участка Дорогомиловского суда оштрафовал задержанную 7 июля 2012 года в Москве студентку Высшей школы экономики, активистку Юлию Архипову на 10 тысяч рублей за надпись в блокноте.

Суды основывают свои решения на показаниях полицейских, зачастую не принимают или игнорируют аргументы защиты. По данным Молодежного правозащитного движения, в 2012 году лишь за одно только участие в мирных акциях административному преследованию было подвергнуты более 150 активистов.

Данный закон стал предметом рассмотрения общественной Комиссии «Круглого Стола 12 декабря». В соответствии с заключением комиссии внесенные поправки, как в Закон о митингах, так и в связанные с ним статьи КОАП РФ, имеют ужесточающий и дискриминационный характер. Они увеличивают расхождение российского законодательства с международно принятыми нормами права.

Так, в Закон о митингах был внесен целый ряд поправок, касающихся, в частности:

• вопроса о разрешении проведения предварительной агитации лишь с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а не с момента подачи уведомления о его проведении (ч.1 ст.10 Закона о митингах), как то было ранее установлено законом;
  

• введения права субъектов РФ устанавливать запреты на проведение собраний, митингов и т.д. там, где они могут «повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры» (ч.2.2 ст.8 Закона о митингах);

• запрета быть организаторами публичных мероприятий лицам, два или более раза привлекавшимся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП РФ, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию (п.1.1 ч.2 ст.5 Закона о митингах);

• возложение на организатора публичного мероприятия обязанности принимать меры по недопущению превышения заявленной в уведомлении численности участников мероприятия и установление административной ответственности организатора за неисполнение этой обязанности (п.7.1 ч.4 ст.5 Закона о митингах);

• установление гражданской ответственности организатора публичного мероприятия в случае неисполнения им предусмотренных обязанностей за вред, причиненный участниками мероприятия (ч.6 ст.5 Закона о митингах);

• возможность признания решением суда по конкретным случаям совокупности одиночных пикетов, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичным мероприятием (ч.1.1 ст.7 Закона о митингах);

• наделение органов исполнительной власти субъектов РФ полномочием определять специально отведенные места для проведения публичных мероприятий (ч.1.1 и 2.1 ст.8 Закона о митингах);

• требование к участникам не закрывать лица масками (п.11 ч.4 ст.5 Закона о митингах).

Принятые изменения законодательства не согласуются с международными стандартами и решениями международных органов. Эти положения противоречат букве и духу «Руководящим принципам свободы собраний БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской Комиссии Совета Европы».

1. Анализ практики обеспечения свободы мирных собраний в России в 2013 году

2. Годовой доклад ОВД-Инфо за 2013 год

3. Политические репрессии в России в 2011—2014 годах: административные преследования

4. Свобода собраний в России. Антиконституционные нормы и незаконное правоприменение. Доклад.

5. Комментарий к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П

6. Обзор практики применения нового законодательства РФ о свободе мирных собраний за 2012 год