Заключение общественного совета

Закон ограничивает права некоммерческих и политических организаций на получение пожертвований, а также направлен против независимых кандидатов на выборах, ограничивая их возможности по сбору средств.

Данным законом были внесены изменения в Федеральный закон 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 3 июня 2009 года N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», Федеральный закон от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе». 

Основная декларируемая цель закона – воспрепятствовать финансированию терроризма посредством ужесточения требований к идентификации клиентов финансовых организаций и ограничению возможностей совершения платежей и переводов без идентификации. Законом накладываются ограничения на совершение операций целого ряда категорий, таких как платежи через платежные поручения  в банке без открытия счета и оплата наличными через терминалы. Однако наиболее важные изменения коснулись вопросов использования неперсонифицированных электронных платежных средств – т.н. электронных кошельков.

Изменения, вносимые данным законом, привели к тому, что владельцы электронных кошельков, не прошедшие определенные процедуры по идентификации своей личности, фактически ограничиваются в правах распоряжаться своими средствами.  Им запрещается:

• переводить средства на электронные кошельки других физических лиц и получать деньги от физических лиц;

• перечислять любые суммы денег в пользу некоммерческих организаций;

• осуществлять переводы иностранным юридическим лицам.

Кроме этого, баланс в анонимном кошельке не может быть больше 15 000 рублей, а платежи и переводы не могут составлять более 40 тысяч рублей в месяц. 

С момента принятия закона  была введена процедура  «упрощенной идентификации клиента». Она заключается в возможности удаленного предоставления клиентом своих паспортных данных: ФИО, номера и серии паспорта, телефонного номера, а также на выбор дополнительных идентификаторов, таких как СНИЛС, ИНН, номера полиса ОМС. После проверки этих данных электронные платежи физического лица посредством электронного кошелька ограничиваются лимитом в 200 тысяч рублей в месяц, при этом максимальный баланс электронного кошелька ограничивается 60 тысячами рублей.

Не менее важным изменением данного закона было серьезное ограничение возможности финансирования некоммерческих организаций – все пожертвования на сумму выше 100 тысяч рублей подлежат процедуре обязательного контроля в целях соблюдения законодательства о противодействии отмыванию доходов и финансированию терроризма. Фактически данные поправки привели к тому, что все операции НКО на сумму выше 100 тысяч рублей подлежат проверке и предоставлению информации в надзорный орган со стороны финансовой организации.

Общественно-политический контекст

Данный закон следует рассматривать как часть т.н. антитеррористического пакета законов - совокупности нормативно-правовых актов, принятых Государственной думой под предлогом борьбы с терроризмом. В качестве основного повода введения ограничений на электронные платежи указывается взрыв на железнодорожном вокзале Волгограда 29 декабря 2013 года. Уже 15 января 2014 года закон был внесен в Государственную думу.

При всей декларации своей антитеррористической направленности, закон не имеет прямой связи с террористической угрозой: нет никаких подтверждений финансирования данного террористического акта посредством электронных платежей, равно как и в целом не доказана значимая роль электронных платежей в финансировании терроризма.  В частности, по данным Министерства финансов США, роль электронных платежных систем в отмывании «грязных» денег крайне низка в связи с ограниченным объемом средств, которые можно легализовать таким образом, избегая процедур идентификации. 

Между тем,  согласно данным Комитета по финансовым рынкам Государственной думы РФ, объем переводов, совершенных с использованием электронных средств платежа в 2013 году, составил примерно 246 миллиардов рублей. Общее количество используемых электронных средств платежа составило около 300 миллионов, из которых 96,9% являлись неперсонифицированными.

Рынок электронных платежей стремительно развивался и нашел свою нишу и в рамках электорального процесса. В 2013 году в рамках предвыборной кампании А. Навального на пост мэра Москвы были успешно использованы методы фандрайзинга : так, посредством электронных платежей в течение одного дня Навальный собрал больше 5,5 миллионов рублей. В целом количество собранных средств от физических лиц составило около 97,3 миллионов рублей.

Подобный успех продемонстрировал большой потенциал электронных платежей как инструмента для фандрайзинга. И некоммерческие организации, и независимые кандидаты на выборах могли рассчитывать на использование этих методов для привлечения финансирования, т.к. переводы не требовали значительной бюрократической волокиты и не создавали издержек для жертвующего.

Поэтому при изучении общественно-политического контекста необходимо отметить, что под основной фокус действия данного закона попадают не террористические организации, а благотворительные некоммерческие организации, а также независимые кандидаты на выборах разных уровней, осуществляющие сбор средств через интернет. Поэтому в качестве одного из главных мотивов, побудивших Государственную думу принять данный закон, указывается желание  в очередной раз оказать давление на некоммерческий сектор в России, а также воспрепятствовать сбору средств для оппозиционных политиков и организаций.

Дискриминационность закона

Закон является дискриминационным по целому ряду обстоятельств.

Закон препятствует финансированию благотворительных организаций

Накладывая дополнительные обязательства на организации, занимающиеся электронными платежами, закон препятствует сбору пожертвований для некоммерческих организаций, многие из которых зависят от сборов средств в интернете. Это препятствует развитию некоммерческого сектора и гражданского общества, что вкупе с ограничением иностранного финансирования ставит независимые организации в уязвимое положение.

Препятствует финансированию кандидатов, ставит независимых кандидатов в уязвимое и неравное положение

Фандрайзинг является одним из новых инструментов и важнейшим окном финансирования независимых кандидатов.  Ограничение возможностей финансирования избирательных кампаний дискриминирует кандидатов, не имеющих поддержки бизнес-структур, государства и крупных партий, но в то же время обладающих большой поддержкой населения.

Препятствует развитию рынка платежных систем, они теряют свои конкурентные преимущества

После принятия данного закона резко возросли регуляторные риски для компаний, занимающихся развитием систем электронных платежей. Кроме того, ограничения, накладываемые на проведение операций и размер счета для клиентов данных электронных платежей, способствуют снижению их популярности, потере их конкурентных преимуществ и, в конечном итоге, замедляют развитие рынка.

Данный закон негативно отразился на деятельности компаний. Так, известие о законопроекте обрушило акции компании Qiwi. Представители других компаний, занимающихся электронными платежами, также отметили, что данный закон негативно скажется на перспективах развития рынка в России.

Есть ли противоречия с  законодательством? 

Данный закон нарушает целый ряд положений  Конституции РФ.

В части 3 статьи 39 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации поощряется благотворительность.

Между тем нормы данного закона напрямую препятствуют развитию благотворительности: они создают лишние барьеры между спонсором и организацией, не дают  некоммерческим организациям свободно распоряжаться своими средствами и подвергают организации излишнему регуляторному риску.

В части 2 статьи 35 Конституции РФ указывается, что  каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Накладывая жесткие ограничения на объем электронных платежей и переводов отдельным группам лиц, несоразмерные с необходимым для обеспечения безопасности, данным законом фактически ограничивается право граждан России распоряжаться по своему усмотрению своими денежными средствами.

В части 2 статьи 55 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Федеральный закон №110 ФЗ от 5 мая 2014 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»  состоит из 5 статей, каждая из которых вносит изменения в один из нижеперечисленных нормативно-правовых актов: 

Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе"»;

Федеральный Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
Федеральный закон N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».

Новые термины, введенные законом

Закон вносит изменения технического характера в ряд терминов, используемых в вышеуказанных нормативно-правовых актах.

Если говорить о введении новых терминов, то важнейшим является понятие «упрощенная идентификация клиента».

Собственно, до момента вступления данного закона в силу существовала лишь одна форма идентификации клиента, которая требовала фиксации большого количества информации о клиенте и предполагала физическое присутствие его или его представителя в финансовой организации.  Законом же, при наличии ряда условий, допускается проведение упрощенной процедуры идентификации – установление ФИО клиента, а также серии и номера документа, удостоверяющего личность. При этом подтвердить эти данные можно как путем предоставления оригиналов документов или их заверенных копий, так и с использованием (предоставлением) информации из информационных систем органов государственной власти, Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования. Подтвердить данные также можно через использование квалифицированной или простой электронной подписи.

Предъявление новых требований к идентификации клиентов платежных систем и ограничения на операции

Исходя из характера ограничений, установленных нормами данного закона, его ключевой целью является ограничение электронных платежей, совершаемых физическими лицами посредством неперсонифицированных средств платежа. Все электронные средства платежа («электронные кошельки») можно разделить в зависимости от уровня идентификации их владельца. Неидентифицированные кошельки играют важнейшую роль в развитии платежных систем, и именно на их ограничение направлено действие данного закона.

• Законом полностью запрещаются анонимные электронные платежи и переводы между физическими лицами. Это означает, что даже если одно из лиц идентифицировано в платежной электронной системе, оно не имеет права получать денежные средства с неперсонифицированного счета или переводить их на него.  Кроме того, законом запрещается зачислять деньги на банковские счета с неперсонифицированных электронных кошельков.

• Законом устанавливаются новые требования к обязательному контролю операций по получению денежных средств некоммерческими организациями: если раньше операция подлежала контролю при размере от 200 тысяч рублей, то теперь этот лимит сокращен до 100 тысяч рублей. При этом под контроль попадают не только источники получения средств, но и их дальнейшее использование. Это делает крупные пожертвования благотворительным организациям затруднительными, как, впрочем, и реализацию таких пожертвований.

• Кроме того, с момента вступления закона в силу, переводы денежных средств в пользу некоммерческих организаций  не могут быть анонимными, даже если они совершаются на небольшие суммы. Исключение дается только «зарегистрированным в установленном порядке благотворительным и религиозным организациям». При этом индивидуальные предприниматели и коммерческие организации поставлены в более выгодное положение – при переводе им средств в целях оплаты товаров и услуг на сумму до 15 тысяч рублей включительно идентификация  не требуется.

• Законом полностью запрещаются анонимные переводы иностранным компаниям.

Анонимные платежи могут скрывать за собой деньги, добытые преступным путем.

Могут скрывать, а могут скрывать и нежелание человека тратить время и усилия по прохождению бюрократических проволочек. Многие люди хотят сохранять анонимность, как в целом в интернете, и в этом нет ничего предосудительного. Должны ли мы ограничивать право человека, занимающегося благотворительностью, оставаться анонимным? На наш взгляд, нет.

Бремя доказательства преступного происхождения средств, равно как и их использование в целях терроризма, должно лежать на правоохранительных органах, подразделениях финансовой разведки. Этот закон в первую очередь затрагивает законопослушных граждан, в то время как у преступников есть десятки других способов легализовать преступные доходы

Данный закон соответствует международным рекомендациям и стандартам.

На данном аргументе настаивают авторы законопроекта. При этом необходимо подчеркнуть, что в рекомендациях ФАТФ идет речь о надлежащей оценке и управлении риском отмывания доходов и финансирования терроризма. Спешка в принятии данного закона, равно как и жесткие ограничения, накладываемые им, позволяют усомниться, что этот риск был надлежащим образом оценен. При разработке закона не учитывалось мнение ни некоммерческого сектора, ни бизнеса. Вопросы противодействия финансированию терроризма вне всякого сомнения являются одним из важнейших аспектов международной безопасности, однако чрезмерное регулирование и ограничение финансовых